热点关注| 北大法治与发展大讲堂 02 县域竞争与基层治理的法治化  赵叶 江苏省无锡市政协党组成员、北京大学法治与发展研究院首席专家、北京大学法学院靖江青年法律领袖基金发起人、原江苏省泰州市政协副主席、靖江市委书记 今天是个特殊的日子，五四青年节，与同学们的相聚，也是与青春的相聚，有着特殊的意义。大家正拥有着青春，我们正感悟着青春。我们这个年龄会经常回忆青春往事，并不是那时候有多好，而因为那时我们正年轻。青春多美好，让我们一起致敬青春！ 感谢北大法学院给我这次机会与大家交流地方治理法治化问题，请老师和同学们多多指教。 一、地方治理的传统特性 十九届四中全会党中央做出了重大决定，推进国家治理体系和治理能力现代化，而且明确了总体目标，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效。到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。到建国一百年时，要全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固，优越性充分展现。 实现国家治理体系和治理能力现代化，首先面临一个问题，就是我们怎样从传统治理向现代化方向转型。什么是传统的治理方式呢？传统治理有什么样的制度结构和运作模式呢？我觉得可以从这样三个方面来认识： 第一，隶属性。中国具有世界上最早、最悠久的国家官僚制度，文官制度一直延续到今天。这种治理制度体现的一个核心要点就是中央集权，政府间的纵向关系就是多层级的权力关系，也就是单一的行政隶属关系。地方治理就是地方对中央负责的一套贯彻落实的运行机制，它的制度特征就是领导管理的权威性、服从性和统一性，它的运作模式就是中央对地方的任务交办和责任交付，也就是经济学家周黎安教授提出的“行政发包制 ”。他用这个行政发包制的概念把中国单一的行政隶属关系、单一的地方治理行政属性和制度特征，用一个通俗易懂的经济理论俗语来表达。行政发包制来源于委托代理理论，就是把所有权和经营权分离，委托方拥有审批权、人事任命权、指导权和剩余控制权，体现出权威性。承包方则有执行权（事权），贯彻执行上级的指令，获得剩余索取权，但必须一级对一级负责，谁主管，谁负责。 第二，属地化。地方政府要确保对辖区内一切经济任务和社会事务负总责、负全责。因此，属地化管理包含了三大要素:一是一元化领导。所有的地方主要官员是这个地区的第一责任人，他具有上级授权的统领全局的权力，所以地方官也被称为“封疆大吏”；二是全能型政府。拥有权力就必须承担责任履行义务。中国从古到今都认为地方官就是父母官，我一切都交给你，你必须对我的一切负责任。在这方面中国的地方治理和西方不同，我们是大包大揽，事无巨细，生老病死，全都是政府的事；三是横向化竞争。地方治理是有边界的，我只管我的属地，所以邻里之间、周边之间难有合作关系，只有竞争关系。所以，属地化往往隔断了城市之间的有机联系，资源要素的流动性减弱，与区域一体化发展形成了制度性矛盾，大国经济的统一市场优势难以发挥。 第三，考核制。政府治理体系的一个核心内容就是设计一套对官员的良性激励机制，这是因为政府官员在治理体系中的作用十分明显，他拥有较大的自由裁量权，可以直接影响到治理的成效。同时，他又是政治和经济活动的直接参与者，他们的能力素质之和就是政府的治理水平总数。所以，各地都设计出了各种各样的考核办法，尽管很多考评办法存在复杂化、机械式等倾向，甚至很多只有程序上的正义，缺少实质上的正义性。但是，现阶段考核确实起到了三方面的作用： 一考核是指挥棒。我们对干部的目标导向、工作导向和责任导向都有定性定量标准，从而形成约束激励干部的重要依据，让各级干部尽心尽力考出一份忠诚干净担当的好成绩。 二考核是锦标赛。我国治理机制中最活跃的是区域竞争和横向比拼，地方发展的名次、官员奖励的等次、区域之间的座次让地方领导时刻都有一种推背感，始终都紧绷着神经，奔跑在竞技场，冲刺在赛道上。 三考核是责任书。考核是对接受任务执行力的检验，更是对承担责任忠诚度的考验，不管是综合性还是专业性，每一次考核既是一张成绩单，更是一份责任状，是上级对下级的责任再交代，目标再明确，任务再落实。  讲座现场 二、传统治理向现代化转型面临的问题 我们现在正处于从传统向现代转型的历史阶段，既要传承地方治理的一些成熟和成功的好做法，又要在中国特色社会主义制度优势下创新善治善为的新机制，当前尤其要关注地方治理中出现的一些新矛盾新问题，从现象中分析原因找准病因。我觉得地方治理中有这样几个方面的问题，在一定程度上影响到地方治理的现代化转型。 第一，政府职能失衡。从现代治理体系的角度来看，地方政府的主要职责是实现公共利益的最大化，但实际上在面对社会主义初级阶段这一国情时，我们地方政府几乎同时扛起了两大责任：一是代表社会公权力的社会管理和公共服务责任，二是解决地方收益或者说实现剩余索取权的经济发展责任。但是，现在地方治理的重心却有点偏向，大多变成了“招商”和“造城”两大内容。这方面的事例很多，我们可以看这样几个新闻报道中的故事： 《市委书记的招商日记》这篇文章介绍了一个地级市市委书记在全国各地招商的心得。有一次他带领十多人的招商团队，五天跑了四个省，走访了十六家企业，拜访了三十多位企业家。他在日记中写到，招商引资是地方领导的头等大事，干部走出去就是本事，把项目引进来就是政绩。像这位勤奋敬业四处奔波的招商书记，各地比比皆是，地方干部在招商引资中的拼劲干劲，各地都有说不完的动人故事。我查看了一个地级市的报纸，2020年这个市的日报上总共有头条2200多篇，其中关于民生的有140多篇只占4%，其余的除了中央的新闻以外，几乎都是项目招商和经济活动的消息。正因为这个导向，地方上招商活动之频，签约项目之多，投资总量之大，都是大家津津乐道的话题，至于项目的落地率、投资的真实性和产出的贡献度大家并不在乎。于是，各地都全民行动、全员招商，把有限的财力和有限的资源，都进行了超前、过度的使用，造成了地方财政的债务风险。另一方面，由于地方政府招商心切，加上对产业不熟悉，信息不对称，政策不掌握，很多不法商人就利用所谓的大项目骗取政府信任，骗取政府投资，造成财政资金的巨大损失，这方面的教训确实触目惊心。上海有一家上市企业在全国34个城市跟地方政府签订所谓的投资协议，获得大量政府投资，然后用这个钱去搞P2P,现在企业暴雷破产，地方政府给他们的钱石沉大海，造成巨大的经济损失。还有一家江苏企业他们打着海归人才和高科技项目的幌子，专门到全国三四线城市“投资”，在全国参股和控股了44家企业，大都落户在县级产业园，目前18个项目已经烂尾，还有8个项目已注销，留给地方的就是一地鸡毛。造成地方政府职能错位、重心失衡的原因有两个重要的因素：一是行政分权，财政包干。地方政府的事权责任往往超出了财政包干的支出责任，谋求利益最大化才能确保责任属地化。二是正向激励，逆向问责。在严格的考核体系和目标导向、程序导向、结果导向的问责机制下，各级干部都自发进入到了“政治锦标赛”的行列中，荣誉感、上进心让大家都想成为一名优等生，加上官员任期的局限，大家又都想在短期内好好表现、快快成长，而“招商”、“造城”就是一个“快变量”的“显政”工程，相反，那些“慢变量”的社会事务公共产品就相应的弱化、简化和低效化。当然，在地方治理中发展是第一要务，没有经济的发展哪来雄厚的财力实力去实现公共服务的优质均衡。所以，地方政府都明白这层道理，但又难以破解这道瓶颈，化解“两难”的困境。 第二，区域治理失序。治理是一种规则，是各方合作的一种协调机制。区域治理就是为解决共同利益而形成的正式或非正式制度安排，但目前在县域竞争和区域发展中，却很少有成熟的、可复制、可推广的区域协调机制，却相反的表现出属地化的行政壁垒和城市间的零和博弈。我们可以看这样几个故事： 一是“货不出市”。从理论上讲，一个主权国家内部由于执行的是共同的竞争政策，理应不存在严重的非一体化分割倾向。然而，事实上这种“货不出市”的情况却比比皆是。比如，山东所有的城市都有地方品牌白酒，青岛琅琊台、潍坊景芝酒、聊城景阳冈、济宁孔府家、济南趵突泉等等。但是，青岛的酒卖不到烟台，烟台的酒也卖不到济南。什么原因，就是为了保护地方的利益，实现地方产品的唯一性，利益的最大化。 二是“物不出省”。市场经济下的要素资源应该是自由流动的，但是在行政干预下往往却形成了城市之间的不合作，利益之间的不分享，规则之间的不协同。比如，现在最紧迫的危险固废处理，全国固废处理的点不多，资源有限，但是各省大多要求不准危险固废跨省转入，所有新批准的危险固废处置企业也被明确要求只能承接本省业务。目前，我国固废处置量快速增加，但技术整体偏低，布局又不太合理，造成处置能力的严重不足，加上行政壁垒，解决区域性危险固废处置缺口成了环境治理中的一大难题。类似“物不出省”的情况，还包括紧缺物资的调配、区域优质资源的调剂、地方生产力的调度等等。 三是“钱不跨区”。我国经济发展客观上形成了区域的不平衡性，加上禀赋各异、实力不等，造成了地方治理的量级落差。比如，医保的即时结算问题，尽管近十年来，国家一直在推进这项工作，但由于各地结报标准、结报平台以及资金统筹等多种因素，跨地区的结算还不能满足更多群众的需求，做不到普惠性和即时性。养老保险的异地划转也是一个难题，由于各地基础养老金的基础标准不一，政策体系不同，省际之间、地区之间难以做到钱随人走无缝对接。 这三个故事让我们看到了地方政府零和博弈和行政壁垒的现象现状，但要究其原因，最本质的一条是属地化治理的边际效应，属地化客观上成为领地化。政府的治理决策由于屁股指挥脑袋的原因，往往陷入非理性的囚徒困境。当然，要解决这个问题，让地方经济发展和社会事务实现优质均衡，靠一个城市单方面的努力是不够的，需要构建区域联动的治理机制，建立区域治理主体，形成内生性的统一制度安排，化解各自为政互不相让的非合作状态。在这一方面长三角区域一体化已经走出了关键一步，形成了许多创造性的制度示范。 第三，治理手段失灵。地方治理我们习惯于两种方法。第一种是政府的行政调控，也是权力的交办机制。第二种是市场的资源配置和交换机制。政府调控机制是以权威为基础，由权威机构发出指令，通过一个个层级来执行，体现出计划性、等级性。市场交换机制是一种没有协调者的协调，通过市场参与者等利益相关方的自发调整，实现大家认可的制度安排。这两种机制作为成熟的治理手段，都发挥了很好的协调作用。但是在具体的地方治理中，政府的行政调控带有明显的管制色彩，往往会形成非理性的行政干预，造成政府调控的失灵。市场机制也因为公共产品的高成本低收益，造成公共服务供应的严重不足，出现市场失灵的情况。这时候我们是否需要一种介于两者之间的更多元的社会协调机制呢？ 这次抗疫斗争中，社区的群防群治，社会的组织动员，这么多的伤员，这么多的事务，政府能包办的了吗？事实上在这次抗疫中各地的社会组织发挥出了积极的作用，多元协调机制显现出了强大的效应。再比如，我们每个县域城市都会遇到拆迁问题，农村的拆迁户拆到一个小区，面临的问题就是管理问题。安置小区的管理矛盾一直十分尖锐，是农村治理中的一个突出问题。在传统思维下，我们一般采取这样两种方法：第一种按市场规则，模仿城市小区进行物业管理。但问题来了，农村上来的几乎没人愿意交物业管理费，也不服物业公司管，安置小区到处种菜、养鸡养鸭，几乎仍然是农村的散乱村庄。另一种，由政府买单，对所有安置小区的物管费用、运行费用等都有财政列支、定额支付，成本逐年递增。所有住户形成了对政府的依赖，甚至所有费用都指望政府承担，水电不花钱，公共物品被侵占，小区管理很混乱。面对这两种成效都不理想的机制，我们在地方工作中调整思路，就是采用农民自治的方法，探讨了一套共建共享的治理模式，这在靖江新桥镇的富江社区进行了有益的尝试，主要特点有这样三个方面，一是参与性。小区居民都有一本计分手册，按“环境卫生、公共绿化，邻里和睦”等一百条内容为每户打分，居民代表、网格员、网格长每月进行评分、评奖，按年度核算总分，计分考核；二是共享性。按区块链理念，以数字货币形式，对于住户参与社区管理的行为都量化打分，奖励兑现；三是规范性。从制度设计到居民参与，到网格化管理都形成了严格的规则体系，形成了居民的行为自觉。这一模式运行多年来，政府管理的成本下降，社会治理的成效提升，形成了政府治理、社会调节、居民自治的良性格局。当前，社会需求多元，社会矛盾多变，采取什么样的治理手段，确实需要各级领导因地制宜顺时而变，尤其是我们不能按照思维定势，以强大的行政手段介入或以国有资本进入，去影响或干预社会公共事务，避免像哈丁的《公地悲剧》里所展示的那种个体的理性导致了集体的非理性悲剧。 第四，权力运行失信。地方治理从传统向现代转型，有一个重要的标志，就是权力运行的透明度、公信力和法治化。从整体上看，目前各级领导的“四个意识”已形成了高度的自觉统一，各级政府以人民为中心的服务理念，依法行政的工作规范和勤政清廉的作风形象已在群众中树立了良好的威望。但是，随着人民群众对美好生活向往的需求越来越多元，对公权力的参与意识、监督意识也越来越强烈，对权力运行中的一些问题也越来越引起社会的广泛关注： 一是权力的任性。政府在制定政策或作出行政决定时简单粗暴，与依法行政要求的严谨规范形成了强烈的反差。2019年有一个城市在推进大气污染治理时，以行政手段强行要求辖区内400多家工厂停产，上百家餐饮门店停业，24家货运场停运，严重影响了居民群众的正常生活，社会反映强烈。同样，有一个省在临近春节前下发通知，要求全省各地春节期间禁放烟花爆竹，由于短期内难以得到群众认同，这一政策出台仅三天就被收回“停止实施”。 二是权力的伤害。当政府权力不受或少受约束时，政府官员拥有了最终的处置权和自由裁量权，这些权力因为有国家机器的支持，容易造成“合法伤害”，比如对企业的行政处罚问题，对企业的行政审批和行政收费问题等等，一些企业尤其是民营企业都有不少怨言。 三是权力的内卷。“内卷”这个词用到权力运行中，就表现为循环往复，相互消耗。由于政府行政权力都分散在各个部门，批准一个项目也需要涉及多个部门协调，往往就出现了相互扯皮推诿的状况，到最后就需要主要领导亲自决策协调，亲自拍板定调。有一个城市为了一个事项，竟召开了20多次市长办公会议，出了20多份会议纪要。政府机关花了大量时间，让文件传递文件，让会议落实会议，这其中最关键的就是大家都怕担责，最后都变成了集体无意识。 第五，行政官员失落。地方政府官员的个人特征和行为，某种程度上决定了地方治理的能力和效率。在目前的制度背景下，地方政府的决策最终也是一些官员决策的加总。所以，对政府官员的教育培训和监督激励一直是地方治理的重要内容。目前，地方干部的整体工作状态和精神状态都是奋发向上的，能干事、干成事、不出事的优秀干部已成为党政机关的中流砥柱。但是，随着地方经济社会发展要求的提高，社会和群众需求的变化，处在地方治理神经末梢的基层干部，其工作压力之大、工作负荷之重、工作责任之强都是前所未有的。分析干部们情绪低落和情感失落的原因，有干部自身思想和能力上的问题，但更主要的还是来自上级的压力：一是不松绑。上级部门指令性要求、命令式任务、军令化督办使基层干部疲于应付，长期处在高度紧张的待命状态。几乎没有时间去思考工作如何有序高效，更谈不上如何创新创优；二是不信任。“一人干三人看五人来督办”，这是目前干部中流露出的不被信任的情绪。现在地方工作中，特别强调程序导向，各种监督检查，明察暗访，加上各种名目繁多的考核，使广大基层干部的精力都放在被检查被督查上，整天担心不知道哪一天哪一件事会遭来问责和追责；三是不撑腰。地方干部作为事权的执行方，每天面对的是当事人，每天处理的是要紧事、繁琐事，处在夹层中的干部既要做到上通天线，对政策理解很精准，又要下接地气，对实际情况很熟悉，实属不易，稍有不慎难免出错，这个时候，地方干部最需要的是上级的信任关怀和鼓劲撑腰。决不能让基层干部既流了汗又流了泪更伤了心。  讲座现场 三、法治化是治理现代化的必然要求 坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现良法善治的必由之路。 法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，实现国家治理现代化，必须推进国家治理的制度化、程序化和法治化，保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性和稳定性。这是我学习十九届四中全会精神，理解学习总书记法治思想的一些体会。作为北大法学院的同学，大家有责任，也有义务，一起面对地方治理新的问题和新的课题，探讨地方治理的新机制。 第一，建立常态化的协商民主机制。 现代治理的最终目标就是善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其基本特征就在于它是政府与公民对社会事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系。在当下的政治体制下，我觉得要广泛与市民联系，积极与市民合作，而且还要履行政治责任。最有效的路径是政治协商机制下的民主协商和协商民主。2015年，中共中央印发了《关于社会主义协商民主建设的意见》，为协商民主广泛多层开展和制度化发展提供了重要保障。党的十九大又提出，“发挥社会主义协商民主重要作用。有事好商量，众人的事情有众人商量，是人民民主的真谛。”这为社会主义协商民主的发展进一步指明了方向。目前，这项机制作为社会治理的创新手段已被广泛运用，比如江苏各级政协开展的“有事好商量”就起到了基层协商的良好示范效应。从地方治理的实践中我们看到，国家治理的内在要求是公共决策的科学化民主化，而协商民主强调公民公开讨论，理性协商，寻求最大公约数，凝聚最大共识，形成更加完善、自觉遵守的治理机制。既有助于系统地综合性反映社会各方意见、愿望和要求，广纳群言，广集民智，能有效克服决策中情况不明确、自以为是的弊端，为公共决策提供更完整的信息和更全面的视角。又有助于对公共权力进行有效监督，防止公共决策的部门化利益化，有力促进公共决策的科学化民主化，提升国家治理的有效性，正如习近平总书记所指出的，“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主，集思广益的过程，就是统一思想，凝聚共识的过程，就是科学决策民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程，这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”当然，在新的历史条件下，社会结构和利益格局也发生了深刻变化，新的社会阶层不断涌现，思想观念日益多样。我们要完成改革开放和现代化大业，就要用好人类政治文明的中国智慧，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，并切实做到协商民主的常态化，公众参与的广泛性和政治决策的透明度。 第二，建立规范化的社会协调机制。 我们可以把政府协调和市场协调当做协调机制的两极，而社会治理就是位于两极之间的各种协调方式的总和。所以，社会协调治理机制是一种综合性的协调机制，有些接近市场更贴近实际，有些连接政府更能把握政策。所以，我们主张构建多元化社会协调机制，来提升社会治理的社会效果。 要建立多层次社会组织。培育更多的社会公益组织介入到社会公共体系、公共事务的管理决策过程中，体现社会治理的广泛参与性。 要形成多元化规则体系。市场竞争、区域竞争中所谓失序问题就是缺少规则，我们要意识到区域发展既要形成制度性安排的行政秩序，也需要有非政府机构建立运行的其他商业规则和市场规则，形成地方治理的多功能和多手段。比如国际电工组织TEC、国际标准化组织ISO以及国内的一些行业协会等。 要组建多领域区域协调机构。区域经济离不开区域治理协调。区域治理是一个多主体的制度安排，需要解决城市之间更自由的要素流动，更广泛的协作联系和更自觉的同城化、一体化目标追求。当前，比较成功的区域协调组织有区域经济协作体、城市联盟和各类专门委员会，以主体协调者的身份制定规则推动落实，凝聚区域间最大的发展共识。当然，区域组织的发展，更需要有相应的法律支撑或政策支持，防止地方政府以行政权力抵触区域规则，导致区域治理的不可持续性。 第三，建立稳定性的官员激励机制。 一要改革考核体系。在上对下考核的同时，建立自上而下多元化考核体系，尤其要让公众评价进入到干部的考评之中。要改变非理性的考核机制，以公共利益作为政府考核的价值目标。避免用功利主义和形式主义的模式考核干部，用更加包容和宽容的激励机制，培育出有个性、有理性、还有点诗性、更体现人性光芒的新时代干部。 二要防止信息失真。优化地方治理要防止两方面的信息失真，一是基层信息的上报失真，二是基层干部的考察失真。信息失真一方面来源于上级的官僚主义，不听真话，不问真情，带着观点找素材，报喜不报忧，使真实性被掩盖。另一方面是下级部门在层层上报信息时的选择性上报或策略性调整，使信息的真实性被扭曲，这是造成一些政策失误的主要原因。所谓考察失真，是干部选拔任用时的不合理不科学的程序，很多干部的能力水平，口碑形象，都是通过一层层的反映，很难让主要领导了解知情，如果哪个中间环节反映失真，领导偏听偏信，就有可能会把真正优秀的干部遗漏掉淹没掉，加上岗位职数有限，就造成了少数人选拔少数人的状况，缺少了干部选拔任用的公证性和公认度。所以，要打破这种状况，唯一的办法就是提高透明度，增强公开性，并适当引入监督机制，真正形成相对稳定又真实可靠的信息传播渠道，让基层干部少琢磨人、多琢磨事，踏踏实实地做真实的自己，做最好的自己。 三要实行容错纠错。当前改革环境不够宽松，部分干部滋生了多干多错、少干少错、不干不错的心理状态，建立健全容错纠错新机制，就是为了改变这种不敢作为的情况，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。目前，容错纠错要形成良性机制还要培育三种文化：一是倡导包容失败的政治文化。党的十九大报告强调，要旗帜鲜明的为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。我们要以十九大精神为指引，在制度设计、机制创新等方面处处体现出宽容失误的政策导向，在选人用人、激励考核中处处体现出消除顾虑，放开手脚，包容失败的工作导向；二是创新敢于纠错的制度文化。坚持有错必纠，能改必改，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对失误错误及时采取补救措施，帮助干部吸取教训，轻装上阵；三是营造遵纪守法的法治文化。容错纠正要与依法依纪结合起来，按照“三个区分开来”的原则，对该容的大胆容错，不该容的坚决不容，确保容错在纪律红线、法律底线内进行。 第四，建立系统性的法律监督机制。 我国政权治理模式总是在“放权—集权”上循环，一放就乱，一收就死，中央和地方一直在“放手办事”和“束手管事”中不断地制衡博弈，往往使地方治理的政策不连续、不畅通。要改变这种无序失衡的状况，除了政治框架上的顶层设计以外，重要的治理手段就是健全系统的法律监督机制，让处在无限责任中的地方政府始终接受法律的全面监督。 一是形成法律监督合力。我们要针对地方治理的新情况新问题，重点化解法律监督机制中权力配置不合理的状况，整合权力机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量，形成相互配合、有机协调的监督合力，既避免监督中的真空，又防止监督过程中的盲区，体现法律监督的整体性、有效性。 二是破除司法地方保护。地方治理中的画地为牢、行政壁垒是典型的地方保护，如果司法部门采取纵容、偏袒、支持的态度，就成了司法地方保护主义，这将严重破坏法律的统一性、权威性，损害了司法的公正和效率，也严重影响了地方政府的社会形象和营商环境，最终也阻碍了地方经济的健康发展。当前地方治理中较为迫切的是要解决市场秩序的公平性和统一性，司法部门要大胆的破除地方保护，对扰乱市场秩序、影响公平竞争、侵害公共利益的行为，要以立案标准的一致性，审判程序的公开性和执法量刑的统一性，公正执法，严格执法，树立风清气正的司法形象。 三是优化地方立法工作。要把地方立法当作治理能力现代化建设的一个重要抓手，以具体化、明确性和特色化的地方立法解决地方治理中的程序性、规范性、操作性等方面的不足，使地方立法更体现出针对性、适用性，使法律监督更完善。 第五，建立针对性的政策平衡机制。 政府治理必须以宪法和法律为准绳，实现规范化和制度化治理。目前，围绕国家治理体系和治理能力现代化的目标，各项地方治理的改革新政不断推出，不管哪种举措，不论什么路径，地方治理要实现善治的政策目标应该围绕这样三个方面加快推进： 一是构建“有限”政府。要不断地精简机构，为政府“瘦身”，持续推进“放管服”改革，为基层“减负”；二是打造“有为”政府。以公共利益作为政府的价值追求，依托互联网和数字化技术，改变政府传统的工作方式和思维模式，重新定位，树立服务型政府的形象，不断满足人民群众对美好生活向往的需要；三是体现“有效”政府。现在垂直化改革力度更大，责任化清单更严，政策性规范制衡力更强，我们希望垂直化管理中要明确权限，保持与地方工作的契合度，体现对地方发展的尊重性。责任化清单下，要明确不同层级的责任，防止责任下移，充分调动地方干部的积极性，创造性。政策导向时要体现均衡性，注重差异性，防止地方权责配置失衡和地方治理的失范。 推进治理方式和治理能力现代化，这是一个时代命题，也是我们的一个重要课题。地方治理的法治化就是要让政府的每一个行为都能捍卫法律的正当性，官员的每一个作为都能体现法规的约束力，这也是我们建设法治中国的一个重要使命。 |
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