文：看靖江

提起“飞地经济”，最著名的当属新加坡苏州工业园--采用飞地发展模式，将新加坡先进管理要素引进了苏州，形成高端要素集聚效应。以不到苏州市4%的土地、人口和5%的工业用电量，创造了全市16%的工业总产值、17%的固定资产投资、31%的进出口总额。靖江“飞地经济”起步较早，但与发达地区相比仍有很长的路要走。如今《中国制造2025靖江行动方案》继续提出，建议以园区为载体，实施“飞地开发”战略。现就靖江近年来“飞地经济”的发展情况探析如下：

 

一、靖江“飞地经济”的发展渊源

 

最早的飞地发展，起源于跨江联动开发与市镇联动开发战略。

 

　　2004年，省委、省政府实施沿江开发战略，江阴—靖江工业园区成为全国首个跨行政区域联动发展的先导区、示范区。受跨江联动开发的启示，靖江率先建立市镇联动推动工业化新机制，摒弃“乡乡点火、村村冒烟”的传统做法，鼓励各乡镇到靖江经济开发区发展，乡镇招引的项目一律纳入各乡镇政绩考核，新增税收也纳入乡镇统计。

 

　　2005年，中共靖江市委、靖江市人民政府出台《关于进一步加快开发区建设的意见》，文件明确，乡镇工业以老企业技改为主，以盘活存量为主，以发展家庭工业为主。实力较强的乡镇，可到开发区内设立“区中园”，项目投产后形成的财政收入地方留成部分，全额留给开发乡镇；有一定实力的乡镇，可在开发区内建设“工业村”，工业村内项目投产后形成的财政收入地方留成部分，开发镇和园区按五五比例分成；乡镇原有企业到园区扩建新建总投资超过3000万元的项目，项目投产后超过原有税收基数的财政收入地方留成部分，所在镇和园区按五五比例分成；乡镇为开发区成功招引，在工业村外落户的项目，所形成的财政收入地方留成部分，镇和园区按二八比例分成。对各乡镇引进并落户开发区的项目，一律纳入各乡镇政绩考核。随后，靖江市又出台了《靖江经济开发区鼓励市镇联动开发建设的奖励意见》，进一步细化了乡镇招商引资和企业入驻标准化厂房的奖励办法，推进市镇联动加快发展。具体明确的项目考核、税收分成和奖励办法调动了各乡镇积极性，市镇联动发展不断加快，不仅实现了土地资源的高效集约利用，也有效促进了特色产业的快速集聚，让靖江市迅速激发出超常规的发展能量。

　二、“飞地经济”发展成效

 

　　（一）集约开发效果明显

 

　　靖江市通过市镇联动开发实现了生产力布局和土地资源的 “双优” 配置, 在有限的空间上实现了跨越发展。2006年至2014年间共发放市镇联动奖励资金400多万元，有效促进了企业向园区集中、人口向城镇集中、生活向社区集中，为工业化和城市化并进创造了条件。联动开发以来共签约市镇联动项目105个，总投资32亿元。其中，落户开发区本部的有24个项目，落户城南园区的有14个项目，落户城北园区的有67个项目。靖江经济开发区连续多年位列全省开发区第一方阵，并于2012年成功升级为国家级经济技术开发区，“区中园”华信科创园2013年获评国家级科技孵化器。开发区工业主要经济指标占全市的比重由2004年的45%左右上升到2014年的60%以上，财政收入比重从33%提高到65%。

 

　　（二）产业布局功能清晰

 

　　随着发展的不断深入，靖江市已建成国家船舶出口基地、国家微特电机及控制产业基地、国家中小企业创业基地、省现代服务业集聚区、省重点物流基地、省高新技术创业服务中心。如今全市围绕 “一核两带两链”的功能分区，根据“长三角先进制造业基地、江苏新兴港口物流基地、苏中农业现代化示范区”的产业定位和 “一区三园”的产业发展方向，依托现有产业基础，明确发展重点，推动园区实现错位发展、特色发展，形成了比较明晰的产业布局。如在开发区总部，重点规划建设粮油产业园、木材产业园、装备制造产业园、新能源产业园、中科院理化所产业园；在城南园区重点规划建设电子信息产业园；在城北园区重点规划建设节能环保产业园、医疗器械产业园；在新桥园区重点规划建设冶金成套设备及核电配套装备产业园等。

 

　　（三）空间布局持续优化

 

　　市镇联动开发由于明确重点开发、限制开发、禁止开发空间的位置和范围,使得重点发展的区域更加集中。虽然部分乡镇发展受到了一定的限制, 但这种调整不但没有影响到整体经济发展的速度,反而促进了协调持续发展，不同区域的功能定位得以明晰，资源集约利用程度有效提高，空间布局进一步优化。在土地利用上，将建设标准化厂房作为集约利用土地的重要举措，通过园区自建、企业自建、区企合作、园区与金融单位合作等方式，开工建设单层、双层、多层等多种形式的标准厂房，建设容积率由过去的0.5提高到1.1以上，大大提高了利用效率；在能源利用上，由于企业集中到园区发展，共享园区供电、供热、通讯、污水处理、给排水等基础设施，避免了乡镇分散建设、重复建设的矛盾，节约了财力，同时保护了乡镇生态环境；在乡镇发展上，调优产品结构、招引外资民资、发展家庭工业等已成为乡镇工业发展的重要举措。盘活存量，腾龙换鸟，加快现有企业的技术创新和产业升级步伐，成为乡镇谋求发展的必由之路。部分乡镇不局限于工业开发，积极向商贸、文化、休闲农业等方面扩展。通过各具特色的发展方式，形成了较为明显的特色镇。如生祠镇在加快发展老江平路工业集中区的同时注重打造历史文化名镇、特色的农副产品加工基地；季市镇在发展铸钢、电机产业的同时注重历史文化、旅游休闲、美食特色的传承与发扬；西来镇在发展电机机械、食品加工产业基地的同时向休闲农业、宜居生态特色镇方向发展。

 

　　（四）示范引领作用强劲

 

　　作为市镇联动发展的先行者，靖江的跨区联动、市镇联动的发展模式因特色鲜明，作用明显，不断被周边地区复制推广。如泰兴市专门调整园区管理、分配体制及乡镇考核政策，明确规定园区以外的乡镇不再供地，一律采取“飞地”政策进入“一区四园”；兴化市不仅鼓励各个乡镇把项目布点到兴化经济开发区，还引导一些经济相对欠发达乡镇“飞地”到发达乡镇的工业园区；海陵区，也专门在海陵工业园区规划出1000亩“区街共建区”，引导各街道和乡镇前来“飞地开发”；高港区不仅对乡镇新招引项目落户三大园区的利益分配进行了明确，还对原乡镇内企业迁建三大园区的税收分成明确了比例，使项目得到合理落户、资源节约利用；姜堰区也明确提出，引导和鼓励镇与部门将招引的重大项目集中到开发区，实现开发区与全市各镇、各部门形成投资共建、利益共享、责任共担的良性互动格局。

　　三、当前“飞地经济”面临的主要制约因素

 

　　作为一种探索创新，联动开发的飞地战略突破了空间局限，促进开发区和乡镇之间资源互通，优势互补，信息共享，互利共赢，“飞地经济”取得一定成效。但总体看，现在仍然存在一些问题需要完善。主要表现在以下几个方面：

 

　　（一）市镇联动开发的总量规模不大，项目层次不高。

 

　　虽然市镇联动开发由来已久，但还未形成较为明显的规模效应，对全市经济的影响力较小。

 

　　1、“区中村”情况：市镇联动开发至今，只形成了一处“区中村”—新港园区西来区中村，区中村总面积为1200亩，在区中村协议中明确区中村内的项目投产扩产后形成的财政收入地方留成和财政返回部分，园区和西来镇按五五比例分成。从发展情况看，如今，区中村内共有工业企业14家，占地面积432亩，2014年共实现开票销售、税收分别为7.95亿元、1928万元，分别占开发区的比例为2.1%和0.59%，这14家企业中规模以上工业企业为7家，2014年开票销售超过亿元的企业仅3家。

 

　　2、“区中园”情况：自原“靖城园”整体移交城北园区后，目前“区中园”只有一家--华信科创园，科创园占地面积61.36亩，建有9幢3万平方米标准实验厂房，现有在园企业55家，其中，“四上单位”6家。2014年华信科创园共实现租金收入120万元，实现销售2.8亿元，入库税金292万元，亩均税收达到4.76万元， 2014年城北园区的亩均税收为7.02万元，两者相比存在较大的差距。

 

　　3、“区中企”情况：目前，乡镇原有企业到园区扩建新建的企业总计达202家，其中规模以上工业企业32家，占全市规模以上工业企业数的7.1%；亿元以上企业14家，5亿元以上企业3家。2014年这32家列统企业共实现开票销售90.66亿元，占全市开票总量的10%；3家5亿元以上企业实现开票销售58.5亿元，占全市的总量为6.5%，其余29家仅占全市的总量为3.5%。

 

　　（二）“飞地经济”实施以来的新情况新问题

 

　　1、相关政策方面：由于现行的关于飞地开发的政策大多在2005年制定，随着经济的发展，已经不适应目前的形势。主要表现为缺乏顶层设计，整体组织推动力度不够，配套政策滞后于“飞地经济”发展需要。如在“区中企”中，虽然乡镇到园区新建扩建的企业达到202家，但签订市镇联动协议享受财税分成的企业仅29家。由于现行政策缺乏吸引力和推动力，导致企业、园区、乡镇面对“飞地经济”政策时立场、观点难以统一，执行力度不强。

 

　　2、后续管理方面：

 

　　（1）管理权限出现混乱。如今，市镇联动已经签约的项目中，有50%以上的项目是原有企业的搬迁项目，市镇联动的企业仍以老牌本土企业为主。部分企业虽然厂房在开发区，但开票、税收、统计等均不在开发区，导致管理出现尴尬。如厂址所属地位于城北园区的9家规上企业，统计属地、税收属地和开票属地中至少有一项不属于城北园区。同样的情况在城南园区也涉及到13家企业。由于管理权限不明，部分企业出现镇、园区交叉管理甚至双重管理困境，一方面导致政府相关服务无法到位，另一方面也给开发区、乡镇经济运行管理、安全监管等带来影响。

 

　　（2）运行效益监管乏力。市镇联动企业在入驻园区后，老厂区在乡镇，新厂区在园区，乡镇和园区对企业由于缺乏统一的管理与约束，导致工业用地利用不平衡、亩均效益较低、企业经营分散、旧厂房长期闲置、企业圈地赚钱等问题频现，进而导致部分企业工业用地处于低成本过度扩张状态，工业用地得不到有效利用，极大地阻碍了靖江市工业经济的发展。2014年，全市共实现税收423453万元，亩均税收为7.78万元，与2013年相比出现下降，四大园区的亩均税收均出现不同程度的下降，其中，江阴园区的下降幅度最大，由2013年16.62万元/亩的减少为2014年的10.50万元/亩；开发区本部（含斜桥镇）工业用地面积所占比重最大，达到16501.3亩，居各园区之首，占全市用地面积的30.3%，2014年亩均税收仅5.78万元，远低于全市平均水平。

 

　　3、发展积极性方面：

 

　　从乡镇角度来看：在联动开发初期，乡镇基础设施落后，土地指标受限，在行政推动和利益驱动下，项目外溢意愿强烈。而随着乡镇财力的增长、存量资源的盘活和基础设施的完善，乡镇项目承载能力和发展空间增大，对项目的包容能力增强。如今，新常态下，经济下行压力持续存在，乡镇自身亟需一批大项目、好项目支撑未来经济发展，减弱了“飞地经济”开发的意愿。

 

　　从开发区角度来看：在联动开发初期，开发区土地指标、环境容量相对宽松，配套设施齐全，项目承载能力强，做大愿望迫切，“飞地经济”发展的动力和空间充足。但随着开发建设的深入推进，土地、环境等资源要素趋紧，项目准入门槛提高，传统“飞地经济”项目进区成本增大。同时，由于早期联动开发政策与现行财税体制、统计核算体制、政绩考核机制不匹配，导致在考核、利益分配方面缺乏操作性，协调难度较大，也影响着开发区进行“飞地”发展的积极性。如城北园区有部分企业2014年底前已入驻并投产，但由于计算口径的问题，产值、开票销售、财政收入等考核指标一直未纳入城北园区范围内，导致园区实际经济情况未能得到充分的反映。

 

　　从综合角度看：部分“飞地经济”项目虽然早有协议，但是一旦流失将给乡镇带来较大的损失，而这些项目对开发区来说可能只是杯水车薪，一旦纳入管理对区域内经济影响不大，却带来管理协调、安全监管等较大的压力，种种因素导致双方对“飞地”协议的执行积极性不强。如西来镇区中村2015年上半年共实现开票销售、税收分别为3.66亿元、997.5万元，占西来镇的比例为19.8%、15.4%；占开发区本部（含斜桥镇）的比例为2.5%、1.6%；占开发区的比例仅为1.5%、0.55%。

四、发展“飞地经济”的建议

 

　　“飞地经济”反映了经济发展规律的内在要求，具有多方面的客观必然性和经济合理性。发展“飞地经济”有利于尽快形成项目集中、产业集聚、用地集约的良好格局。当前，项目大突破工作正大力推进，项目评估论证制度和统筹落户机制得到落实，为“飞地经济”的进一步发展提供了机遇和空间。为保证“飞地经济”能持续良性发展，则需要完善机制制度，严格考核兑现，形成合理的利益分配新格局，充分调动乡镇、部门、开发区的积极性。

 

　　1、强化问题梳理，完善“飞地经济”政策。由于靖江的飞地经济发展较早，经过数十年的发展，出现矛盾和问题不可难免。可以多方面征求乡镇、园区、部门、企业的意见，对早期飞地政策中的漏洞、问题一一排查，集中处理，并在此基础上对原“飞地经济”政策重新完善，充分调动各方积极性。在管理体制上，加强顶层设计，理顺财税统计、考核体制。或继续实行市镇联动财税分成体制，适度提高乡镇市镇联动项目的财税分成比例，进一步调动乡镇招引项目、参与园区开发建设，大力发展“飞地经济”的积极性；或市镇联动项目由开发区实行属地管理，按2014年实际财力每年定额结算给乡镇，对当年新招引的联动项目发放市镇联动奖。在发展方向上，对镇域经济以做大做强本土企业为导向，企业扩建项目尽可能就地就近安排乡镇扩建项目用地指标。开发区则以吸引外地企业入驻为导向，形成产业集聚。若有乡镇的企业发展壮大到一定程度，乡镇容纳出现难度，建议整体搬迁至开发区落户，原有存量由乡镇重新盘活。

 

　　2、强化规划引领，做优“飞地经济”载体。根据城市总体规划和土地利用规划，明确主体功能区定位，细化特色园区规划，加快实施“三规合一”，丰富“飞地经济”载体，将飞地发展与开发区、镇域协调发展统一起来，努力以高起点规划引领城市、产业、生态等协调发展。强化各类规划对项目选址的刚性约束，加快形成城市组团、产业集聚区良性互动格局。针对“飞地”项目的特点，有针对性地规划具有本土产业特色的集聚区，围绕产业集群培育和产业链构建，引进龙头企业和配套项目，加大公共设施建设，完善配套功能，增强项目落户的吸引力。同时，要全面深化行政领域改革，简化行政审批手续和程序，由管理向服务转变，优化开发区经济发展的软环境，使企业不仅能“飞”进来，而且能留得下、发展好。

 

　　3、强化“飞地经济”考核，加强后续管理。严格执行“飞地经济”政策，根据实施效果及时修订和完善，保持政策的针对性、稳定性、灵活性。加强统计考核，严格兑现财税分成奖励和各项扶持政策。建议出台乡镇“飞地经济”专项考核办法，纳入班子及一把手考核内容。要突出产出考核，重点考核投资规模、投资强度、投入产出比、亩均税收等主要指标。在土地管理方面，针对工业用地低效利用以及用地退出难的“政策真空”问题，一方面严格项目招引管理，强化土地出让合同监管，实施用地履约保证金制度，有效控制增量，盘活存量，强化项目批前、批中、批后管理，逐步建立“多规合一”的规划体系，强化制度创新，不断优化土地空间开发格局。另一方面可以制定激励措施，建立土地集约利用示范工业企业奖励制度，按照亩均税金、亩均销售收入和亩均利润，对工业企业进行排名表彰，以此引导企业集约发展。